刘奇：精准扶贫的“精准逻辑”
精准扶贫是克服扶贫工作中“头痛医头，脚痛医脚”弊端的有效手段。如何厘清“精准”的逻辑、理解“精准”的内涵，使其在确定扶贫对象、帮助扶贫对象脱贫与致富方面发挥重要作用？请与我们共同思考。
数字化生存把人类带入“精准时代”，大到宏观世界的指天问地，小到微观世界的解构毫厘，无不以精准为圭臬。习近平同志在贵州考察时指出，扶贫工作“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。全面准确深刻地厘清“精准”的逻辑，把握“精准”的内涵，是做好精准扶贫工作的关键。唯有精准才能克服“头痛医头、脚痛医脚”的弊端，才能分出轻重缓急的工作方略，才能收到事半功倍的效果，才能如期实现全面建成小康社会的百年奋斗目标。
脱贫与致富：精准把握工作重心
中国扶贫开发的总目标是使贫困群体脱贫致富，脱贫与致富是两个不同层面的问题。脱贫是生存问题，致富是发展问题。脱贫是公平问题，致富是效率问题。脱贫精准的对象是个体人，致富精准的对象是大环境。脱贫是社会安定详和的基础，致富是社会繁荣昌盛的条件。脱贫是政府责无旁贷、义不容辞的职责，致富是市场规律、能力角逐的结果。脱贫，必须采取特惠性政策应保尽保；致富，只能运用普惠性制度实行公平竞争。脱贫，不论有无发展能力和发展意愿，有贫即脱；致富，只对具有发展意愿的群体帮扶支持。脱贫，政府必须全面兜底，确保生存权；致富，政府只能创造软硬环境，提供发展条件，不可全部包揽。脱贫，必须微观，精准到户到人；致富，只可宏观，针对大环境，搭建好有利于致富的市场平台。脱贫，不论何种情况，政府需要真金白银，立马兑现；致富，政府只可量力而行，持之以恒，渐次推进。
河南林州贤麻沟村以摄影为媒，助推旅游扶贫
在扶贫工作中，必须克服计划经济时代“包打天下”的思维，想让所有穷人都能致富是不可能的，对于那些没有发展能力和发展意愿的群体，政府只能解决脱贫，无法包揽致富。放眼古今中外，不论哪个时代、哪个国家、哪种社会制度，社会上都有既无生存能力、也无发展意愿的群体，需要政府、家族或宗亲提供基本生存条件（今天这一职能已全部过渡到政府），保障他们的基本生存权，这是政府执政的底线，也是政治道德的底线。不如此，社会就不得安宁，更不会和谐。正常情况下，不论国家穷富，政府都必须根据本国实际，在保生存问题上作出最大努力。而在致富问题上，政府只能通过不断改善公共设施和公共服务，使所有具有致富能力和致富愿望的人通过公开、公平、公正的竞争获得更多的财富。一旦政府包揽到户到人，势必将普惠性的公共资源用于特惠，这会造成新的社会不公——把成百上千人共同享有的公共资源仅用于几个人身上，这几个人是富了，成了典型，但这种典型示范对于社会而言，是“示”而不“范”。这种不具有推广价值、别人学不来的典型，没带出正效应，却产生副作用。拉关系、托人情、找领导，谁能靠上权力，谁就能近水楼台先得月。且只要出了致富典型，就能显出政绩；而重点抓脱贫，出尽牛力，却难显政绩。这是目前一些地方抓致富不遗余力、抓脱贫轻描淡写，导致扶贫工作重心偏斜的病根所在。
物理学中有能量守恒定律。与此类似，在一定历史时段内，财富也是守恒的，而财富的分配则是不均衡的，保持一定限度的贫富差距，是社会发展的基本动力。这个差距的限度就是由政府把握的，富人的富可以上不封顶，但穷人的穷必须下要保底。保障穷人的基本生存条件是一个永恒的主题，是政府的基本职责，且永远具有优先地位，在脱贫与致富问题上必须牢牢把握脱贫是当务之急、重中之重的原则。唯有脱贫，才能治贫；唯有治贫，才能致富；唯有致富，才能防贫。不打牢脱贫这个基础，可持续发展就无从谈起。
在脱贫问题上应抓好四件事：一是基本生活保障。要让贫困群体不愁吃不愁穿。国家可根据不同地区的消费水平，确定一个基本生活标准，低于标准应保尽保，让人民吃饭穿衣不犯愁。二是基本住房保障。需要移民搬迁的，政府出资搬迁，需要改造危房的，政府出资改造，让居者有其屋，人民安居不犯愁。三是基本教育保障。学前教育、义务教育、职业教育、继续教育都应全部免除费用，让人民提高能力不犯愁。四是基本医疗保障。完善农村新型合作医疗、大病保险、大病救助政策，让人民病有所医不犯愁。以当下中央每年十几万亿元的财政收入，完全有条件、有能力彻底解决好这四件大事。人均一年4000元，即便有一亿贫困人口需要保障，也只需要4000亿元开支。
在致富问题上应抓好三件事：一是改善条件。首先改善落后的基础设施和欠缺的公共服务，使“硬件”硬起来。其次改善农民与市民相比多项权利严重缺失的二元社会生态。联合国把“赋权和安全保障”作为反贫困的主攻方向，中国未来的扶贫也应从赋权入手，让贫困人口平等享有基本的公民权利。二是提高能力。解决农村孩子在撤点并校后面临的新的上学难问题，同时变精英教育为生存教育，大力发展职业教育、继续教育、终身教育，阻断贫困的代际传递。三是创造机会。诺贝尔经济学奖得主、世界著名反贫学专家阿马蒂亚·森指出，“社会排斥”是致贫的主要原因。因此，应帮助贫困地区、贫困人口创造机会融入社会。比如，与企业对接，给予他们充分就业的机会；补贴学费，给予他们上高中、上大学的机会；缴纳医保，给予他们接受医疗救助的机会；成立村民发展互助资金组织，让他们有借款发展生产的机会。
清楚与模糊：精准找出扶贫对象
一是合理定标准。我国在1985年制定了第一个贫困标准线，并根据物价指数的变化逐年更新。这种完全以收入来确定贫困人口的方式，如今应予以修正。收入是流量，财产是存量，消费是变量，仅以收入论贫困，有失公平、公正。有些人即使收入较低或没有收入，但财富占有较多，就不应归为穷人；有些人即使收入较高，但基本生活消费更高，“上学钱挤占了买米钱”“看病钱挤占了买菜钱”，温饱反而成为问题，这类人理应归为穷人。
二是科学定规模。国际上确定贫困线的方法主要有四种：恩格尔系数法、数学模型法、基本需求法和比例法。不管根据哪种方法，大部分国家的扶贫规模都在总人口的10%以上。我们应正视，一些地区的发达和一些人的富有确实掩盖了广大农村的落后和农民的贫穷。“张村有个张千万，九个邻居穷光蛋，平均起来算一算，家家都是张百万”，只有正视现实，才能破除国际上“中国威胁论”的政治攻击。尤其是在贫富差距已逼近社会容忍极限且仍处于“穷降富升”的情势下，只有真正做到对国情不回避，才能引起全社会对弱势群体的高度关注，才能确保在资源配置和政策设计上真正向贫困群体和贫困区域倾斜。
三是民主定对象。瞄准扶贫对象一直是个悬在半空中晃荡的问题，操作起来十分困难。一是“线”乱。2008年以前，国家对贫困人口的划分有三条线：绝对贫困线、低收入线和低保线。2008年以后，绝对贫困线和低收入线合二为一，但仍分为贫困线和低保线。二是“头”多。贫困人口由扶贫部门管，低保人口由民政部门管，贫困残疾人由残联管，对外公布的数字则出自统计部门，几个版本的数字各不相同，相互矛盾。三是“变”快。贫困标准过低决定了贫困人口呈现大进大出的状态，贫困人口的数字一年一调整，而低保的数字通常一季度一调整。四是“定”难。例如，张三的收入是2300元，李四的收入是2301元，只差1元，前者即可享受扶贫政策，后者则不可。要解决这些问题，亟须对当前的制度设计作出调整。首先，应通过科学监测确定扶贫规模。也可以不统一划线，按照占总人口8%—15%的比例，由各县（市、区）根据财力状况等因素，自定扶贫标准和扶贫规模，然后分解到乡、到村。其次，应充分利用农村熟人社会的有利条件，根据模糊学原理，以村为单位，采取农户申请、村民评议、村组织审核、乡镇审批的方式，公开、公平、公正地确定具体扶贫对象。总之，瞄准对象应采取的措施是“贫困监测出规模，民主评议出对象”。
条条与块块：精准确定责任主体
脱贫与致富是扶贫工作中一个问题的两个方面，不同责任主体工作重心不同，脱贫的责任主体应在“块块”，致富的责任主体应在“条条”。
各级政府强力主导。应不断强化以扶贫开发作为国家意志、国家理念、国家战略的政治导向。一应强化公共舆论。贫困是一个相对概念，有富就有贫，有贫就要扶，扶贫是人类社会一个永恒的主题。二应修正社会偏见。在物欲横流的背景下，在一些人心目中，贫困成了穷人的过错，社会只是怒其不争，连哀其不幸的同情都变得十分稀有。对于分散的个体贫困，老病残、文化低、技能差、目光浅、等靠要心理等内因是造成贫困的主要原因，但对于区域性群体贫困来说，外因却成了决定的因素。一方面，外力拿走的太多——土地、资源和劳动力成为现代工业“虹吸”的对象；另一方面，外力给予的太少——贫困地区成为被现代文明冷落、遗忘甚至遗弃的角落，他们为摆脱贫困而付出的努力，往往比非贫困地区还要大得多。因此，应加强引导，规正社会对贫困现象的错误理解，在全社会达成共识：在发生群体性贫困的区域，贫困不是穷人的错，扶贫是对穷人的补偿。三应健全制度保障。扶贫工作需要两大支撑：政策和法律保障、系统的理论建构。扶贫立法应加快进度，扶贫学应作为一门独立的社会科学研究纳入国家“十三五”规划重点课题。四应广泛动员社会各界积极参与。
职能部门主动履职。中国扶贫开发大抵分为三个阶段：1985年以前是通过五个“一号文件”推行普惠式扶贫；1986年开始各级政府成立扶贫机构，扶贫进入有组织、有重点、有步骤的扶持时期；中央自2002年提出城乡统筹发展战略，各涉农部门已由过去的配合扶贫变为扶贫主体，每年投入的资金比专项扶贫资金要多得多。各涉农部门应按习近平同志“五个一批”的要求，根据国家《全面建成小康社会统计监测指标体系》五大类39项指标，“谁的孩子谁抱走”，把部门资金和项目重点投放于贫困地区，勠力同心为贫困地区创造良好的发展环境。
强化县级脱贫的主体责任。脱贫问题的解决，应弱化部门的“条条”职能，强化以县为单位的“块块”职能与责任。所需脱贫资金，中央、省、市、县可按6.5︰3︰0.3︰0.2的比例分担，由中央专户统筹，直接划拨到县。县可根据贫困户的具体情况发放三券，即食品券、教育券、医疗券。危房改造、移民搬迁应由中央和省两级共同筹措，三年内彻底解决。县以上各职能部门只负责脱贫的指导、督促、检查，实行县委书记和县长负责制。保障脱贫，国家应利用互联网、大数据、云计算技术，建立到村到户、便于实施、便于监测、便于指导、全国统一的农村脱贫保障信息系统。
原载《群言》2019年12期
作者单位：中国农业大学国家农业农村发展研究院
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