郑功成：决胜脱贫攻坚：成就、问题与思路
2020年是我国全面建成小康社会目标实现之年，也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。脱贫攻坚工作已到关键阶段，如何扎实走好余下的“最后一公里”？在巩固成果、应对存在的问题等方面还需要作出哪些努力？请与我们共同思考。
由于新冠肺炎疫情的严重影响与全球经济衰退带来的巨大冲击，今年的政府工作报告中罕见地没有提出国内生产总值（GDP）的增长指标，这显然和以往由GDP增长目标主导整个经济社会发展的思维惯性与强势路径依赖形成了强烈的反差。今年的发展目标是什么？其实政府工作报告给出了非常明确的答案，就是确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会，其中的深刻含义即无论GDP增速高低，无论世界经济如何衰退，我国今年都要将绝对贫困与区域性贫困现象送入历史，让全面建成小康社会成为现实。因此，客观评估脱贫攻坚的进展及面临的问题，寻求巩固扩大脱贫攻坚成果的优良方案，无疑是当前面临的紧迫任务。
脱贫攻坚已经取得卓越成就
反贫困是新中国成立以来的持续性进程，尤其是改革开放以来，伴随卓越的经济发展成就，10多亿人口的温饱问题得到迅速解决，绝大多数城乡居民生活步入小康乃至富足，我国成为世界上减贫人口最多的国家，也是率先完成联合国千年发展目标的国家。但截至2014年年底，全国仍有7000多万农村贫困人口，构成了全面建成小康社会最大的短板。因此，“十三五”期间将脱贫攻坚定为坚定不移的国家发展目标，其本义就是到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿和义务教育、基本医疗、住房安全有保障，同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。正是在党和国家的高度重视下，在精准扶贫理念的指导下，我国的脱贫攻坚取得了举世瞩目的巨大成就。
从2015年到2020年5月，全国832个贫困县中已有780个县宣布脱贫摘帽；在12.8万个贫困村中，到2019年年底仅有2707个没有摘帽，其中贫困人口过千人和贫困发生率在10%以上的有1113个村。今年以来，虽然新冠肺炎疫情带来了巨大冲击，但国家对没有摘帽的贫困县和贫困村实施挂牌督战办法，出台了一系列非常实在和具体的帮扶措施，仅中央和省两级对剩下的52个贫困县就投入了308亿元的财政资金，各省对1000多个村在扶贫资金上也给予了倾斜，还动员企业点对点帮扶、对贫困村的劳动力实行点对点输出。截至今年5月，贫困劳动力外出务工已达去年外出务工总数的95.4%，中西部地区扶贫公益岗位安置343万贫困劳动力，扶贫龙头企业复工率达97.5%、扶贫车间复工率达97%、扶贫项目开工率达82%。可见，疫情不会改变脱贫攻坚大局。
笔者近三年来先后带队到新疆南疆、四川凉山州及阿坝州等深度贫困地区进行专题调研，与2010年前后对照，确实发生了翻天覆地的变化。从出行不便到道路通畅、从乡村校舍破败到焕然一新、从基层医卫条件缺失到乡镇卫生院所按标准全面建成、从失学辍学率居高不下到实现从幼儿园到高中15年免费教育、从疾病导致贫困与返贫到医疗保障全面解决贫困人口的医疗问题、从贫困劳动力困守当地到有规模地输出务工、从人居环境极其恶劣到大规模改善等，无一不是近几年发生的巨变。总之，贫困地区的基础设施与公共设施建设已完全改观，基本生产生活条件明显改善，老百姓出行难、用电难、上学难、看病难、饮水难、通信难等长期没有解决的老大难问题已普遍得到解决。
四川阿坝州小金县达维镇以玫瑰种植产业推动当地脱贫
短短几年间，脱贫攻坚能够取得如此惊人的成就，主要原因有：一是党和政府空前重视。在习近平同志的部署下，脱贫攻坚成为全面建成小康社会的核心议题，并提升到验证中国特色社会主义制度优越性和国家治理能力的政治高度。二是精准扶贫思想指导有力。近几年推进的扶贫项目、扶持对象不再是“大水漫灌”，而是更具针对性，这使得脱贫攻坚效果显著提升。三是大规模的公共投入带动社会投入。以四川凉山州为例，2017—2019年，国家纵向累计投入的财政资金逾900亿元，地区对口帮扶约40亿元；阿坝州三年间累计投入330多亿元。四是组织措施得力。国家与省市（州）县乡同步发力，在中央的强力推进下，省市（州）县乡将脱贫攻坚视为重大政治任务，大批干部与专业人士驻扎在贫困乡村，全力投入脱贫攻坚战。如凉山州就有一万多名帮扶干部扎根一线，对脱贫攻坚形成了强力督导。
伴随2020年决战决胜脱贫攻坚的全面推进，我国长期存在且无法改变的区域性深度贫困与绝对贫困现象即将被彻底送进历史，这无疑是人类发展进程中的奇迹。
脱贫攻坚仍然面临突出问题
我国脱贫攻坚工作取得的卓越成就世所公认，然而并不意味着贫困问题就此一劳永逸地得到了化解。在今年决战决胜脱贫攻坚的关键时期，还必须清醒地看到面临的突出问题。
全面完成脱贫达标任务艰巨。剩下的没有摘帽的52个贫困县和2707个贫困村都是生存环境极其恶劣、生产条件极端落后、人口素质明显偏低的地方，要在今年将这些“硬骨头”全部啃下并非易事。以四川凉山州为例，在11个国家级贫困县中，尚有贫困程度很深的七个县未能摘帽，这些地方大多处于十分落后的传统农耕状态，“悬崖村”并不罕见。还有约50万临界贫困人口，因享受不了现行扶贫政策，处于深度贫困的边缘，与已改善的扶贫户相比，已经出现了显著的“断崖效应”并引发新的矛盾。因此，尽管全国剩下的“硬骨头”不多，但仍须付出艰巨努力才能全面完成脱贫攻坚的目标任务。
巩固脱贫成果不易。由于贫困地区的基础过于薄弱，近几年发生的巨变主要依靠外部投入，包括巨额资金投入与人力投入。一些贫困地区群众的内生动力与能力严重不足，对自然灾害、市场竞争的承受力很差，当地产业并未真正形成可持续发展的能力，居民的收入增长在很大程度上依靠劳务输出及社会保障制度带来的转移支付。调查发现，一些脱贫人口客观上还存在着随时返贫的可能，而现行标准下的贫困边缘人口同样难以依靠自身努力摆脱贫困，因此，如何巩固来之不易的脱贫攻坚成果已经成为一个现实问题。笔者在一些深度贫困地区调查时，当地干部反映的最大担忧，就是2020年实现脱贫攻坚总体目标后可能出现政策支持力度衰减，这些地区极有可能发展滞缓甚至局部倒退。
实现持续发展更难。深度贫困地区几乎没有现代产业的支撑，近几年虽然在国家与对口援助地区的支持下开始培育相关产业，但这些产业的发展基础十分薄弱，如果没有持续不断的培育不可能发展壮大。同时，这些地区长期以来教育发展滞后，人口素质普遍偏低，人均受教育年限还达不到初中水准。如四川凉山州的文盲、半文盲率高达15.3%，还有30多万成年文盲；南疆地区虽有大量剩余劳动力，但普遍不会讲普通话，劳动者技能低下，生产与就业能力均严重不足，这些短板限制了当地劳动力外出务工。特别需要指出的是，贫困地区的社会文化事业发展明显滞后，闭塞程度高，传统习俗影响深厚，这些均严重制约着贫困地区的持续发展。如果没有新的系列举措，即使2020年能够按照现行标准如期实现脱贫攻坚的目标，也无法实现持续发展，一些贫困地区与贫困人口仍将难以与全国人民同步实现小康。
巩固扩大脱贫攻坚成果需要新思路
2020年决战决胜脱贫攻坚任务艰巨，针对深度贫困地区的实际情况，需要树立打持久战的思想准备，在不断巩固扩大脱贫攻坚成果基础上，早日明确分阶段逐步引领深度贫困地区与贫困人口走向未来的更高发展目标。为此，需要确立新的发展思路并有新的系列举措。
充分认识深度贫困地区的特殊性。一是历史特殊。这些地区大多自古以来就是苦寒之地，千年贫困积淀不易改变。二是地域特殊。包括南疆、凉山州、阿坝州等在内的“三区三州”都地广人稀，过去长期处于与世隔绝的封闭状态。三是民族特殊。深度贫困地区均是少数民族聚居之处，其社会结构仍很传统，文化积累钝化，在凉山州更是随处可见“三块石头围火塘，屋里同住牛和羊”的现象，许多民族习惯、生活习惯跟现代文明有很大距离。四是发展特殊。这些地区仍然是传统的农耕社会，产业基础缺失，生态环境与民族文化保护压力大。以上特殊性决定了这些地区的发展不仅要从经济与民生视角出发，还应从人类学、民族学、社会学等多维视角着眼，分阶段谋划其发展方略。
尽早明确政策预期，优化投入结构。为解除贫困地区干部群众的深切担忧，国家应当尽快明确现行脱贫攻坚基本政策在2020年后继续保持五年不变，以便稳定预期并为当地持续推进反贫困措施提供清晰的依据与依靠。一方面，在贫困地区摘帽后，确保脱贫攻坚政策支持力度不减或渐减。包括中央与省级的公共投入力度、地区对口支援力度、一线人力投入规模不减或渐减，以此增强当地发展信心并为巩固扩大脱贫攻坚成果提供有力支撑。另一方面，应当适时优化投入结构。在前一阶段着力解决基础设施、公共设施等问题后，公共投入与对口支援应切实加大对教育、就业、卫生、文化及社会事业的扶持力度；同时强化对现代农业科技与产业发展的支持，并引入社会组织、志愿者逐步替代现有的部分帮扶干部，真正形成应对贫困问题的长久机制。
准确把握急、快、稳、全的发展策略。当前应进一步厘清贫困地区的发展思路：一是脱贫攻坚要急。必须按时保质地完成好现行标准下的任务，这不仅是重大政治任务，更是未来持续发展的基石。二是交通等基础设施和教育、卫生等基本公共服务发展要快。这是打破闭塞环境、提升人口素质的必要条件。三是产业发展要稳。深度贫困地区大多不适合发展现代大工业，但生产高质量农产品具有可行性，加之劳动力素质普遍不高，产业发展宜求稳不求快，应科学规划产业布局，稳步促进适宜当地的种养业和旅游业发展。四是社会发展要全面。落后的社会结构与习俗是制约深度贫困地区发展的重大因素，应大力促进文化、教育、社会事业发展，努力通过树立当地群众中的先进典型来激发整个族群的内生动力，带动当地持续发展。着力实施社会文明提升工程，鼓励少数民族群众识读汉字、使用汉语交流，对人居环境改善、个人卫生与生活习惯改良、移风易俗等实行物质与精神奖励，引导当地走向文明进步。
针对贫困地区的实际，调整部分现行政策。一是将临界贫困人口纳入扶持范围。可参照现贫困户标准，根据相对贫困程度适当降低扶持力度，以此扩大扶贫范围，防止边缘群体陷入贫困。二是积极支持、引导自发搬迁的群众创造新生活。调查发现，贫困地区自发搬迁的人口基本都是渴望通过自身努力改变命运的先进群众，应尽快为他们扫除户口、土地等方面的政策性障碍，配套相应基础设施和公共服务。三是不搞“一刀切”。以阿坝州为例，藏族群众一直处于地广人稀的半游牧状态，但现行政策是按照家庭人口规模人均额定标准分配定居住房，明显不能满足其饲养牲畜等需要，如果能够采取政府负担定额标准内的住宅建设加上个人自费适当扩大居住面积的政策，必定能够使更多藏族群众乐于定居。四是统筹教育事业发展。宜通过纵向扩招、地区对口援助等方式，加大力度培养本地教师，并根据实际需求打破编制限制，同时简化教材内容、改进教学方法，以适应少数民族地区儿童的需求。如凉山州彝族儿童学习基础普遍薄弱，汉语基础几近于零，但学生却使用与大城市一样的教材，结果学习成绩普遍不佳，学习积极性受挫。适当降低教学要求，逐步提升教学水准，应是有利于当地人口素质不断提升的合理取向。五是立足持续发展，优化地方对口支援。从重款物支持转化为以人力与技术援助为主，对口省市可提供专门的职业院校招生名额，建立异地劳动技能培训基地，开展有组织的劳务输出，有针对性地提供农业科技援助。
加大以工代赈力度，激励深度贫困地区群众勤劳致富。缺乏自我发展能力是深度贫困地区劳动力的普遍现象，南疆、凉山州等地区少数民族劳动力外出务工积极性不似其他地区高，部分群众还存在懒惰习惯与“等靠要”思想。因此，增强这些地区劳动者的组织性并提升其适应现代社会生产的能力特别重要。为此，有必要增加以工代赈专项投入，除国家大型建设工程可以有组织地使用贫困地区的劳动力外，还宜将扶贫示范工程由点、线建设向成片开发转变，由小型工程向跨村、乡重点扶贫工程转变，将部分基础设施与公共设施建设作为以工代赈工程，通过有组织的集体劳动增加少数民族群众的收入，同时强化基层政权建设，改良贫困地区的传统社会结构。
河北沧州市贫困人员在扶贫项目生产线上工作
总之，我国的脱贫攻坚工程已经进入决战决胜期，如果能够确定更加长远的反贫困政策，并在解决绝对贫困与区域性贫困现象的基础上建立应对相对贫困的长久机制，就能够如期实现全面建成小康社会的目标，并引领贫困地区、贫困人口与全国人民一道稳步走向共同富裕，这将是人类社会文明发展进步的中国奇迹，中国也将因制度优势与治理能力不断提升而为人类贡献更加优良的制度文明。
原载《群言》2020年第8期
作者单位：中国人民大学中国社会保障研究中心
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