复议是否听证等程序环节并非独立的行为不能单独提起救济｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）叶洪霞，女，1972年9月3日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人曾劲，区长。
委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府工作人员。
委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。
诉讼记录
叶洪霞因诉北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1596号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
案件基本情况
叶洪霞向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认海淀区政府不履行法定职责的行政行为违法。
一审法院经审理认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，属于人民法院受案范围是提起行政诉讼的法定条件之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。现叶洪霞以海淀区政府在行政复议程序中未履行听证程序违法为由提起本案诉讼，因复议机关是否采取听证程序系办理行政复议案件中的程序性行为，复议机关是否针对叶洪霞提出的听证申请作出处理亦不对叶洪霞的权利义务产生实际影响。人民法院对于行政复议程序中是否应当进行听证程序以及复议机关对复议申请人的听证申请应当如何处理，均应纳入行政复议决定合法性的审查范围。事实上，叶洪霞已就海淀区政府作出的海政复决字[2019]99号《行政复议决定书》在一审法院另行提起行政诉讼，法院可在该案中对听证程序问题进行审查并作出评价。故叶洪霞所诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回叶洪霞的起诉。
叶洪霞不服一审裁定，以一审法院认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法等为由向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。
海淀区政府未提出上诉答辩意见。
裁判分析过程
本院认为，提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，叶洪霞主张在复议案件审理过程中，向海淀区政府提交《要求听证申请书》，但海淀区政府未对其提出的听证申请给予答复，侵害了其合法权益，故就此提起本案诉讼。关于复议程序中的听证事项，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。《北京市行政复议听证规则》第八条第二款规定，申请人、第三人提出听证申请，行政复议机构应当在15个工作日内决定并告知申请人或者第三人是否举行听证。根据上述法律、法规并参考相关规范，在复议案件审理程序中是否采取听证的方式，以及对申请人、第三人提出听证申请如何处理，属于行政复议程序整体框架下的、不具有独立性的程序环节，该程序环节行为不是行政复议法所规定的具体行政行为，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。针对该程序环节的法律救济，可以和针对行政复议机关作出的具体行政行为的法律救济同时采取，而不允许单独对程序环节行为提起救济，以防止因程序环节行为的争议拖延甚至阻碍行政复议实体决定的作出，严重损耗行政效能。故，本案叶洪霞诉请的事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，叶洪霞的起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院应予维持。叶洪霞的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 霍振宇
审 判 员 赵世奎
审 判 员 周凯贺
二〇二〇年九月二十九日
法官助理 毕婷婷
书 记 员 胡佳明
往期相关链接
对重大、复杂的行政复议案件是否必须举行听证｜北京行政裁判观察
行政复议机关可根据案件具体情况决定是否进行听证｜北京行政裁判观察