《美国观察》61 | 探析美国半导体政策的诸多挑战

Original 战略青年清华大学战略与安全研究中心 2023-06-06

编者按

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本文作者：袁亦豪

上海社会科学院国际问题研究所硕士研究生

2022年8月9日，美国总统拜登正式签署《芯片与科学法案》。该法案具有强烈的政治内涵，在对美本土芯片产业提供巨额补贴的同时，“护栏条款”明确规定获得美方补助的企业10年内不得与中国进行任何“重大交易”以及投资先进制程芯片。然而，以《芯片法案》为代表的美国半导体政策作为一类带有明显保护性质的产业政策存在较大争议和多方挑战，分析其前景和潜在不足将有助于我国寻求破局之道。

美国半导体政策逻辑与维度

半导体政策是拜登政府在单一技术领域最具标志性和影响性的产业政策之一，其政策逻辑融合了国内经济动因、科技霸权动因和国家安全动因。在美国国内，拜登政府希望通过振兴制造业完成对中产阶级的承诺并复苏美国本土的先进制造能力。在科技领域，半导体被描述为未来工业的基石，美国企图通过半导体产业的复兴进一步巩固全球科技霸主地位。在国家安全领域，美国通过塑造供应链韧性排除中国影响，巩固其在国防和数字领域的安全，同时遏制中国半导体发展，在科技领域与中国展开激烈竞争。

美国半导体政策主要以“自强”和“弱他”两个维度展开。在“自强”维度中，美国通过投资激励、产业补贴、人才引进、基础研究和盟友合作等方式加强半导体制造能力，并巩固其领先的技术地位。在“弱他”维度，美国《芯片法案》明确表示禁止接受美国补贴的芯片厂在中国从事28纳米以下芯片制造能力的交易。依据此法案，美国商务部在关键原材料和设计软件上对中国实施出口管制，并拉拢盟友打造排华供应链。

美国半导体政策的局限与挑战

拜登政府在半导体领域上展开诸多政策布局，有助于美国在科技、经济和安全领域巩固其霸权地位，但由于半导体行业的特殊性及美国自身一系列问题，拜登政府的半导体政策仍面临诸多局限与挑战。

第一，半导体行业呈现高度分散又紧密结合的状态，使得美国的供应链重塑和技术封锁面临高难度。半导体价值链和生态系统极端复杂、地理分布广泛并且相互交织。产业链视角下，行业涉及研发、设计、制造、测试、组装和封装等方面，产业规模极其庞大。市场视角下，需求方对芯片能力、特性、可靠性和速度的要求各异且快速提升。全球分工视角下，美国和欧洲专注于半导体设计以及高端制造，日本、美国和荷兰专门供应制造设备和原材料，中国大陆和台湾地区、其他亚洲地区和国家倾向于从事制造、组装、测试和封装。

以上三点使得半导体行业已经发展成为超越国界的商业模式，美国半导体行业协会的报告认为，参与全球价值链对于各国和整个行业都是受益的，合作将带来生产力与生产效率的提升、消费价格下降、不断扩展的全球性市场、科技水平的整体进步和各国竞争力的普遍提升，而孤立政策则可能浪费资源和时间，影响半导体和下游产业，迟滞创新和增长的能力，并最终阻碍各国经济增长。

半导体又是新兴电子科技如量子通信、云计算和人工智能的基础，美国既无能力在每一个行业的每一个环节保持绝对技术优势，也无可能通过政策手段将中国这样的大国从每一项新兴产业中排除出去。对于高科技产业而言，一个国家可能因经济增长和国家安全的驱动，试图通过在自己边界内复刻完整价值链，创建并经营一个由国内主导的产业，但这种做法不仅忽视了各经济体参与全球价值链的经验，而且还有可能破坏其国内工业能力和竞争力。科技产业的宏观发展趋势将导致美国对中国的科技打压和封锁政策趋于无效。

第二，美国半导体政策在资金供应和人才需求方面存在相当的难度。资金供应方面，《供应链百日审查报告》（100-Day Reviews under Executive Order 14017）指出增加美国国内半导体生产的最大挑战是成本。世界任何300毫米的大型晶圆工厂都可能花费数十亿美元，而更为先进的工厂需要花费数百亿美元。相较于其他国家而言，美国劳动力成本更高，而政府的激励措施却较少。[1]另一个挑战将是确保各联邦层面和私营部门参与者之间的协调，以尽量减少重复的资金使用，并最大限度地提高潜在投资回报。[2]同时，美国是世界上工程类毕业生分流率最高的国家之一，大量学生从事该领域以外的工作，芯片制造行业只能通过雇佣外籍工程人员加以应对。

第三，美国半导体政策受美国国内政治因素影响而饱受争议。其一，美国国内对于以产业政策的方式在半导体领域开展对华竞争存在分歧。从经济效益角度分析，有观点认为此类大规模集中的投资，可能无法与当地建立经济联系，或无法为当地人创造真正的就业机会，从而无法带来实质性和持久的经济利益。[3]从对华竞争角度分析，美国和中国的半导体产业逐步脱钩，可能会对美国半导体行业产生深远的负面影响，从而最终威胁美国在半导体领域长期全球领导地位。[4]

其二，美国的科技政策与诸多社会议题相关联，使得半导体政策实施情况增加了不确定性。拜登在上任之初就提出了新冠疫情、气候变化、种族歧视三大社会议题。美国的科技政策除了提高自身科技能力应对中国竞争之外，也有应对新冠疫情、气候变化的考量，兼具在科技人才和劳工使用中要注重种族问题。这些社会议题是民主党的执政基石，却是共和党所轻视的。在人员方面，半导体产业存在的人力缺口需要国外技术人才的引进加以填补，拜登政府放开了STEM的签证申请，但未来政策走向仍存在变数。

其三，美国科技政策受制于整体的经济政策与外交政策。拜登的国内经济政策倾向于限制富人、补贴穷人。联邦层面的主要经济来源也是从大企业和富人阶层处额外征得的税收，这与信奉“涓滴经济学”的共和党人相违背。拜登政府通过多边主义建立民主科技联盟的构想，也为极端的经济民族主义（如“特朗普主义”）所不能接受。考虑到未来两党对于国会和总统的竞争十分激烈，拜登政府半导体政策的持续性将遭到质疑。

第四，盟友之间的配合程度将影响“半导体联盟”的组建。从组织框架上来看，现有的国际组织如G7和欧盟不能涵盖半导体领域全产业链的所有重要参与者；而筹建新的组织则面临很大困难，通过新冠疫情时的西方国家所展现出的混乱与自利就可见一斑。在标准制定领域，美国的长期政策是允许私营部门发挥主导作用，而欧洲和亚洲的政府倾向于采用自上而下的方法来制定标准，确定优先事项，并试图发展和保护国内的企业。[5]

从合作过程上看，美国与其盟友的企业在商业利益和技术水平上也处于竞争关系，任何企业都不会忽视自身利益而完全配合美国政策。美国在组建所谓芯片联盟的过程中，强迫他国企业交出供应链、库存等关键数据，使得他国企业在参与过程中充满顾虑。

从对华态度上看，美国诸多盟友存在分歧。虽然对中国发展存在一定担忧，但大多数没有意图对华打压甚至与华脱钩。欧盟近些年来提出“战略自主”意在摆脱对美政策的过分依赖，况且欧盟、日本与韩国等在涉及半导体产业与中国有较强的依存度，经济利益也趋使美国盟友往往很难完全采取选边站的策略。例如，韩国政府向美方提议芯片四方联盟参与国应该尊重中国强调的一个中国原则，以及“不提及对中国实施出口限制”，另有韩国官员表示，芯片四方联盟不是为了在技术上孤立中国而建立的技术安全联盟。[6]

结论

拜登政府自上任以来出台的一系列有关半导体的科技政策和产业政策始终立足于着“对华竞争”这一根本出发点。尽管美国利用其先进的技术能力和多种结构性权力塑造半导体领域对华遏制，但其政策效果将始终受到产业规律、成本与人才短缺、国内政治环境和盟友配合度等诸多因素的制约，从而较难实现其遏制中国的政策预期。中国政府和有关企业一方面要充分认识到美国半导体政策对我国产业发展的严重干扰，另一方面也要探明其政策前景与挑战，并制定出相应的对策。

编：王叶湑
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

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参考文献

[1] Rick Newman，“Why Biden can’t fix the semiconductor shortage”，https://finance.yahoo.com/news/why-biden-cant-fix-the-semiconductor-shortage-201713716.html?guccounter=1&guce_referrer=aHR0cHM6Ly90aGVkaXBsb21hdC5jb20v&guce_referrer_sig=AQAAAMj1R13RdlZFhwEViXEhVYglilhxzTiR0a4iLk4hITlAtbSWgqyi3ewVvKUW-vcZRElMXzEWsreVg2W94dB935eCA4yDWVaf5OUbCh93rUNDi0TFtfThOnx8YwE7PoT_knPjJTWyJ-mDmyNDrLP1P3XYBAf3NyOd09A8NcunJm-b[2] The White House，“100-day-supply-chain-review-report”，https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf[3] Xavier de Souza Briggs and Mark Muro，“Here’s how to make sure America’s new industrial policy benefits workers and entrepreneurs across the country, not just a handful of superstar urban regions”，https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2022/09/15/heres-how-to-make-sure-americas-new-industrial-policy-benefits-workers-and-entrepreneurs-across-the-country-not-just-a-handful-of-superstar-urban-regions/[4] Antonio Varas and Raj Varadarajan，“How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership”，https://www.bcg.com/publications/2020/restricting-trade-with-china-could-end-united-states-semiconductor-leadership[5] Matthew P. Goodman，“Toward a T12: Putting Allied Technology Cooperation into Practice”，https://www.csis.org/analysis/toward-t12-putting-allied-technology-cooperation-practice[6] 中国半导体行业协会，“韩国：加入“Chip 4”芯片联盟有前提”http://www.csia.net.cn/Article/ShowInfo.asp?InfoID=109751

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