复议共同被告制度下起诉期限的审查｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）刘涛，男，1971年6月12日出生，汉族，住北京市石景山区。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区城市管理委员会，住所地北京市石景山区杨庄东路9号。
法定代表人颛孙永麒，主任。
委托代理人李辰，北京市石景山区城市管理委员会工作人员。
委托代理人李凯，北京市方正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市交通委员会，住所地北京市丰台区六里桥南里甲9号首发大厦B座。
法定代表人李先忠，主任。
委托代理人蔺一，北京市交通委员会工作人员。
委托代理人王国平，北京市普华律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人刘涛因停车场备案管理及行政复议一案，不服北京市石景山区人民法院（2020）京0107行初34号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
案件基本情况
2020年6月11日，北京市石景山区人民法院（以下简称一审法院）作出裁定。该裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合的条件中包括原告应当符合第二十五条规定。本案中虽然刘涛主张其为北京市石景山区银河商务大厦CRD银座B座1014号业主，但被诉停车场备案行为系行政机关对物业公司做出的行政行为，刘涛未能提供充分证据证明其与被诉停车场备案行为存在利害关系，因此刘涛不具有本案原告的诉讼主体资格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，除因不动产之外的其他行政案件，自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中被诉停车场备案行为系行政机关于2013年作出，且不属于涉及不动产的性质。刘涛于2019年申请行政复议后，对被诉停车场备案行为提起本案行政诉讼，明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼案件最长起诉期限。
根据上述分析，刘涛对被诉停车场备案行为的起诉不符合受理条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合行政诉讼受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此规定，在刘涛对被诉停车场备案行为的起诉不符合受理条件的情况下，虽然北京市交通委员会（以下简称市交通委）作出了维持被诉停车场备案行为的《行政复议决定书》（京交复字〔2019〕31号，以下简称31号复议决定），但刘涛对31号复议决定的起诉仍不符合受理条件。
综上所述，对刘涛提出的本案起诉，一审法院不予支持。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定驳回刘涛的起诉。
上诉人刘涛不服一审裁定，上诉至本院，请求：撤销一审裁定，改判支持其诉讼请求。其上诉理由为：1.上诉人系北京市石景山区银河商务大厦CRD银座B座1014号业主。涉案停车场的土地属于全体业主共有。该地面停车场规划停车位为22个，北京市石景山区城市管理委员会（以下简称石景山区城管委）却同意将停车位增至96个。该备案行为严重影响小区的整体环境，造成小区不动产价值的严重贬值。同时，该备案行为还导致上诉人作为业主在地面停车场停车需要缴纳停车费，极大侵害了上诉人及其他业主的合法权益。故上诉人与被诉停车场备案行为存在利害关系。2.上诉人提起行政复议针对的是石景山区城管委2013年至今的备案行为，指的就是2019年的备案行为。市交通委没有按照上诉人的复议申请范围进行复议，由此导致的法律后果不应由上诉人承担。3.由于31号复议决定的结论是维持2013年的备案行为，上诉人在起诉的时候只能按照31号复议决定列明的情况提出诉讼请求。
被上诉人石景山区城管委请求驳回上诉，维持一审裁定。其答辩理由为：1.上诉人的起诉超过了法定起诉期限。涉案停车场是公建配建停车场，停车位数量不以规划为据，而是以停车场的实际情况是否符合机动车停车管理办法规定的条件来判断。涉案停车场由产权单位委托物业公司办理登记、备案手续。2011年设立登记的停车位是22个。2013年，经物业公司申请，车位数增加至96个。2020年5月，经物业公司申请，该停车场的停车位调整为22个。石景山区城管委对涉案停车场的备案管理符合法律规定。2.涉案停车场的备案行为是依据物业公司的申请，向物业公司作出。该备案行为与上诉人不具有法律上的利害关系。上诉人不具有针对备案行为提起诉讼的主体资格。
被上诉人市交通委请求驳回上诉，维持一审裁定。其答辩理由为：1.上诉人的复议申请是要求撤销石景山区城管委对银河商务大厦CRD银座地面停车场备案为96个停车位的行为。结合石景山区城管委的复议答复意见，涉案停车场在2011年设立登记后，在2013年的备案登记中将停车位增至96个。此后，直至2020年5月，该停车场的停车位均未发生变更。因此，上诉人在复议申请中要求撤销的备案行为应当是2013年的备案行为。2.石景山区城管委是针对物业公司作出的备案行为。上诉人不是行政相对人，与该备案行为之间不具有利害关系。上诉人针对2013年的备案行为提起的诉讼，超过了法定起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。
经查：2013年4月1日，石景山区城管委向北京育新创景物业管理有限公司核发《北京市公共停车场经营备案证》（备案号：0810059号），对石景山区银河商务大厦（CRD银座）地面停车场（96个车位）予以备案。2019年11月12日，刘涛向市交通委提出行政复议申请。复议请求为“对石景山区城市管理委员会（区交通委）对CRD银座小区（银河商务区工地块项目）地面停车场备案的96个停车位予以撤销”。2020年1月8日，市交通委作出31号复议决定，维持石景山区城管委前述备案行为。刘涛于同月10日收到31号复议决定，并于同月22日诉至一审法院，请求法院撤销31号复议决定；撤销石景山区城管委2013年对石景山区银河商务大厦（CRD银座）地面停车场96个车位备案的行为；诉讼费由石景山区城管委、市交通委承担。
另，一审期间，针对刘涛的诉讼请求事项，一审法院向刘涛进行了询问和释明。刘涛明确其本案起诉针对的是2013年停车场备案行为和31号复议决定。
裁判分析过程
本院认为，当事人提起的行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该期限是公民、法人或者其他组织针对某一行政行为向人民法院提起诉讼的最长起诉期限的规定。超过前述规定的期限提起诉讼的，人民法院不予受理。《中华人民共和国行政诉讼法》规定了复议共同被告制度。在复议机关作出维持原行政行为的复议决定后，行政复议申请人仍不服的，有权以原行政行为的作出机关和复议机关为共同被告，向人民法院提起行政诉讼。但当事人的起诉需符合法定的起诉期限要求。如果针对原行政行为的起诉已经超过了法定起诉期限，则不能因在后的复议行为而将已经不在行政诉讼保护期限的原行政行为纳入到司法审查范围。否则，行政诉讼起诉期限制度将被空置。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。
本案中，刘涛主张其申请复议、提起诉讼针对的是石景山区城管委2019年的备案行为。但是，刘涛的行政复议请求为“对石景山区城市管理委员会（区交通委）对CRD银座小区（银河商务区工地块项目）地面停车场备案的96个停车位予以撤销”；其一审起诉状明确载明的诉讼请求为撤销石景山区城管委2013年对石景山区银河商务大厦CRD银座地面停车场96个车位备案的行为；一审谈话笔录中明确记载其起诉针对的是2013年停车场备案行为和31号复议决定。对于一审卷宗中载明的上述情况，刘涛在二审谈话询问时明确认可。现刘涛主张其申请复议、提起诉讼针对的是石景山区城管委2019年的备案行为以及一审法院审理对象错误之主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
刘涛针对石景山区城管委2013年的停车场备案行为向市交通委申请行政复议，进而起诉请求撤销石景山区城管委2013年的停车场备案行为和31号复议决定。石景山区城管委系于2013年4月1日作出的被诉停车场备案行为，刘涛于2020年1月22日提起诉讼，显已超出了前述规定的5年最长起诉期限，且无证据证明存在行政诉讼法第四十八条规定的法定事由。另，被诉停车场备案行为系石景山区城管委对北京育新创景物业管理有限公司作出，刘涛未提供证据证明其对该停车场或停车场所涉土地享有权益，未举证证明其与该备案行为存在利害关系。刘涛不具有针对该停车场备案行为提起行政诉讼的主体资格。故，一审法院认定刘涛的起诉不符合法定起诉条件，进而裁定驳回刘涛的起诉正确，本院应予维持。刘涛提出的上诉理由缺乏事实和法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 薛 峰
审 判 员 杨晓琼
审 判 员 徐钟佳
二〇二〇年九月二十七日
法官助理 张婷婷
书 记 员 郎莉萍
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