华商研究 ▎ 行政诉讼中原告与被诉行政行为存在利害关系的思考

徐灼安刘丽蓉华商律师 2023-08-25

《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《适用解释》）第十二条对“与行政行为有利害关系”的五种情形进行了列举，并作了“其他与行政行为有利害关系的情形”的兜底性规定。面对各种复杂的情况，法律无法列举全部情形。笔者最近办结了一宗涉及“与行政行为有利害关系”认定的行政诉讼案件，该案的情形未在前述司法解释中列举，而一、二审法院对此作出了相反的认定，该案中原告与被诉行政行为是否存在利害关系值得思考。

一、案件简况

2002年2月4日，李甲获住房保障部门分配一套安居房。2002年2月6日，李甲与李乙签订《协议书》，约定李甲将上安居房转让予李乙。协议签订后，李乙向李甲支付了相关费用，李甲向李乙交付了住房。直到提起本案诉讼，涉案安居房未取得全部产权。2017年，住房保障部门获悉李甲向李乙违规转卖安居房后展开调查，并于2018年8月作出收回安居房的行政决定。李乙不服该决定，认为其与李甲签订的购房协议合法有效，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销收房决定。

一审判决认为：《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第七十五条规定，安居房上市前，违反安居房管理规定，转卖安居房的，由住宅管理部门或原产权单位按原价收回其转卖的安居房，同时由市住宅管理部门处以其违法所得三倍以下的罚款，并可依法予以行政处分。李乙一直使用涉案安居房，住房保障部门作出的收房决定对其权利义务有影响，故具有提起本案诉讼的资格。李甲在取得全部产权前转卖安居房，违反相关规定。李甲与李乙之间的民事争议可另循途径解决，住房保障部门作出的收房决定有事实及法律依据，程序合法，并判决驳回李乙的诉讼请求。李乙不服，提起上诉。

二审裁定认为：李乙与住房保障部门作出的收房决定不存在行政法上的权利义务关系，无权对此提起行政诉讼。其与李甲之间的民事纠纷，应另循法律途径解决。原审判决适用法律错误，本院予以改判。二审裁定撤销原审判决，驳回李乙的起诉。

本案一审判决与二审裁定就李乙与住房保障部门作出的收房决定是否存在行政法上的权利义务关系，即其与被诉行政行为是否具有利害关系均作出认定，不同之处是一审判决认可李乙与被诉行政行为具有利害关系，而二审裁定予以否定。

二、最高院司法判例明确原告享有诉权的前提是与被诉行政行为具有法律上的利害关系

原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）[1]第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。但现行的《行政诉讼法》及《适用解释》均没有在“利害关系”前加以“法律上”的限定。对于利害关系的范围是限定于“法律上的利害关系”，还是扩充至只要产生影响即享有诉权，存在一定的争议。以下通过最高院的三个司法判例进行考察：

1.判例一：奇林公司诉新宁坡村委会及东方市政府颁发房屋所有证纠纷一案。最高院（2016）最高法行申1700号行政裁定认为，原审查明，2000年4月25日，奇林公司与新宁坡村委会签订《土地承包合同书》，新宁坡村委会同意将约二十亩土地发包给奇林公司，承包期限从2000年4月30日至2026年1月1日止。奇林公司与新宁坡村委会确认案涉颁证土地与该承包地为同一地块。奇林公司在该承包地上建设房屋并申请颁证，东方市政府于2000年11月30日给奇林公司颁发02XX39号房产证，新宁坡村委会为案涉地块的发包人，与被颁证行政行为具有法律上的利害关系。原判决据此认定新宁坡村委会具有原告资格，并无不当。

2.判例二：肖衍诉和平县政府国有土地使用权登记一案。最高院（2017）最高法行再58号行政裁定认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。利害关系既包括法律上的利害关系，也包括事实上的利害关系，这种利害关系应该是可能性，而非必然性。本案中，和平县国土局在办理287号土地证过程中，在肖金凯、钟月胜申请登记后为完善手续而补办一系列土地出让、转让合同等手续，随之产生的转让登记表、转让通知书等，将源自王映芬等四人转让的40平方米土地归入和平县党校土地证项下。287号土地证项下土地的权属来源认定错误，明显侵害肖衍的合法权益。根据肖金凯、肖衍的分户协议，24716号房产证项下土地中仅有95.7平方米划归肖金凯名下，但按照287号土地证的权属来源，则24716号房地证项下140.1平方米已经划归肖金凯。肖衍如为自己的房地产申请登记，只余下51.3平方米土地权属来源清楚。故和平县政府颁发287号土地证的行为，对肖衍的合法权益产生影响，肖衍具有提起行政诉讼的原告主体资格。

3.判例三：刘广明诉张家港市人民政府行政复议一案。最高院（2017）最高法行申169号行政裁定认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。

以上最高院判例明确，原告与被诉行政行为应具有法律上的利害关系。原告所请求保护的权利应是行政法律上规定的权利义务，或者是行政法律保障的权利义务。

三、具有法律上利害关系的内涵

由前可知，具有法律上利害关系的主体，才具有提起行政诉讼的资格；仅具有事实上利害关系的主体，不具有提起行政诉讼的资格。具有法律上的利害关系，笔者认为，其内涵应当包括：

（一）原告的权利受到被诉行政行为的影响。原告权利受到影响是提起诉讼的前提条件之一，权利不受到影响，当然不具有诉权，也就没有往下考察之必要。比如重复处理行为、信访处理行为，不会对当事人的权利义务产生影响，也就不存在起诉之权利，故《适用解释》将针对此类行政行为的起诉排除在人民法院行政诉讼受案范围外。

（二）原告所请求保护的权利应是行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件所保护的权利，是行政机关在作出行政决定时所必须考虑和保护的。

（三）原则上，原告所请求保护的权利应是合法的权利。不考虑信赖利益保护等特殊情形，原则上，任何人不得从其违法行为中获益，所以原告诉请保护的权利应是合法的权利。原告请求保护的非法权利，即使法院认可其原告主体资格，在对行政行为合法性进行审查时，仍然不会得到实体裁判支持，最终承担不利的后果，不具有诉讼价值。

四、本案李乙与住房保障部门的收房决定不具有法律上的利害关系

回到本案，李乙要求保护其购房的权益，是通过与李甲签订购房协议所获得，而该房屋买卖行为为法律所禁止。住房保障部门依法收回住房，必将导致李乙无法实现购房的最终目的，因此李乙与住房保障部门的收房决定存在事实上的利害关系，但不是法律上的利害关系。由此，李乙不具有提起行政诉讼的主体资格，二审裁定作出的认定是正确的。诚然，李乙的权益确实受到住房保障部门收房决定的影响，其只能通过其他法律途径向李甲进行追索。

[1] 2018年2月8日，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）废止。

徐灼安

华商律师事务所

高级合伙人

主要执业领域为政府法律服务，重大行政、民商事诉讼

刘丽蓉

华商律师事务所

专职律师

主要执业领域为政府法律服务，重大行政、民商事诉讼