产业政策需由纵变横
The following article is from 比较 Author 陈永伟
原载《群言》2017年5期
2016年下半年，林毅夫和张维迎这两位知名经济学家之间爆发的一场争论让产业政策这个本来十分冷僻的词成为网络热搜词。在媒体的推波助澜之下，越来越多的学者卷入争论。一场原本的政策之争很快上升到学派之争、理念之争，甚至被演绎成计划与市场的道路之争。
林毅夫（左）与张维迎（右）
在中国的改革步入深水区的今天，这样一场争论当然是有意义的，它把很多原本被掩盖的问题都揭示了出来，激发人们认真思考。但是也必须看到，由于某些原因，这场争论还远远没有取得其应有的建设性成果。大家争论产业政策，但对于产业政策究竟是什么、怎么衡量产业政策的成败等问题却缺乏基本的共识。由于没有共识作为讨论的出发点，讨论很快变成了各说各话，而很多本该回答的问题都没有得到回答，这是令人十分遗憾的。
潜在的共识和暴露的问题
在这场争论中，参与的各方到底有没有一个可以作为起点的潜在共识呢？其实是有的，那就是对纵向产业政策也就是“由政府挑选赢家和输家”式的产业政策的反对。
虽然媒体将张维迎的观点理解为废除所有的产业政策，但其实他对于产业政策的定义却没有人们想象得那么宽。在他的演讲文稿中，明确说明了他所指的产业政策是“政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待”。这个定义其实类似于文献中所讲的“纵向产业政策”。也就是说，张教授所反对的其实是纵向产业政策。而对于这类产业政策，林毅夫也同样反对。事实上，在辩论过程中，他多次指出“维迎反对的，我也反对”。而其他参与争论的学者，在这一点上的态度也是大致相同的，包括吴敬琏、陈清泰在内的知名学者在后来的讨论文章中都表达了这一观点。
如果我们再稍微回顾一下历史，就不难发现其实我国学者对纵向产业政策的反思至少在上世纪90年代就开始了。例如，刘鹤曾出过一本叫《结构转换研究》的书，在序言里他提到，90年代中期，他就认识到纵向的产业政策已经不再适应经济发展的需要，政府应该转而重视功能性的竞争政策的作用。
既然学者们早已在“纵向产业政策不应予以支持”这个问题上有了共识，那么为什么这种类型的产业政策还广泛存在呢？这个被所有人忽略的问题，才是真正重要的问题。在我看来，有两个原因可以对这个现象加以解释：第一个原因是思想上的，即认定政府在信息和知识上比市场更有优势，所以由政府挑选赢家可以更有效率。第二个原因是利益上的，即部分既得利益者试图通过纵向产业政策寻租，为了达到这一目的，他们不愿意放弃这种产业政策。
值得注意的是，这两个纵向产业政策得以存在的原因，正好也可以解释这种类型的产业政策为什么失败：一方面，大量的研究已经证明，政府在作经济决策时，很难比市场上的企业更有优势，因此，由政府来挑选赢家本身就是一种“致命的自负”，通常很难成功。另一方面，由于寻租动机的存在，产业政策制定的过程中难免会出现激励扭曲，而这又会为其失败埋下隐患。
如何设计产业政策
一旦知道了无效的产业政策为什么存在，又为什么失败，我们就不难知道在设计新型的产业政策时需要注意哪些问题。
首先，应该实现产业政策内容的转变。在我国现行的产业政策体系中，纵向产业政策所占的比例还很大。如前所述，这类产业政策的无效率已经成为共识，因此，在未来的产业政策设计中，纵向产业政策应该被逐渐摒弃。取而代之的应该是一种横向的、功能性的产业政策，将设计为市场服务的良好制度框架作为产业政策的最主要目标。
其次，应当实现产业政策制定过程的科学化。目前，我国产业政策的主体是政府，这很难解决政策制定过程中的信息问题，从而导致产业政策不准。针对这一问题，我们应当探索建立一种政府、企业协作的政策制定方式，让产业政策可以真正用来破解经济中最关键的约束条件，从而最大限度发挥政府对市场的强化作用。
这里尤其值得一提的是，应当重视“试验”在政策制定中的作用。在我国改革的历程中，“先试验、后推广”的政策制定模式曾是保证政策效率的一个法宝。但近年来，这一法宝在政策制定过程中的作用正在减弱，这是值得关注的。为了制定更有效率的产业政策，我们必须重拾这一法宝。
最后，应当建立一套完备的产业政策评价体系。由于评价体系的缺失，现在我们很难确切了解产业政策的成本和收益，也很难知道哪些产业政策成功、哪些产业政策失败。这不仅会损害我们制定政策的针对性，更会加重政策制定过程中的激励扭曲和寻租行为。从这个意义上讲，及时建立起一套完备的产业政策评价体系乃是当务之急。
如何实现产业政策的转变
实现产业政策由纵向到横向的转变，说起来容易，做起来却很难。一项制度一旦形成，就会与其他制度、外部环境形成一张网络，牵一发而动全身。产业政策作为一种制度当然也不例外。它的出台本身有其整体性。而为了配合政策的实行，还会建立相关部门，由此牵扯出部门利益、地区利益。而相关的就业、收入分配等社会问题也不容忽视。因此，虽然完成从纵向产业政策向横向产业政策的转变是大势所趋，但是也不能一蹴而就。应当采取整体改革的思路来实现这种转型，既要注意政策转变过程中的互补性，也要注意政策转变的顺序性。
具体来说，我提出以下一些设想：
从增量上看，应当妥善落实《公平竞争审查制度》，确保新的政策的公平性。这主要是为了让无效率的产业政策不再增加，从增量上保证政策的有效性。从存量上看，应当加紧对现有产业政策的处理。除了要利用《公平竞争审查制度》对已有的政策进行审查外，还需要对利益格局进行调整，对一些理念进行突破。
一方面，需要对财政收入分配、官员的晋升标准进行改革。因为很多地方性产业政策的出台是和地方利益结合的。要改革产业政策，必须打破这些利益纠葛。另一方面，可以考虑从产能过剩的行业入手，逐步开放竞争、打破垄断。部门性产业政策是和行业垄断结合在一起的。要纠正产业政策，首先要打破部门利益。
此外，我们还需要从理念上对产业政策进行根本性反思，破除对政府力量的迷信。当然，还要注意改革过程中对社会秩序的维护，做好保障工作，防止在转型中发生动荡。
应当重视对1970年代日本产业政策的研究
在讨论产业政策时，我们经常提到日本。奇怪的是，几乎所有讨论日本产业政策的文献都聚焦在上世纪五六十年代，也就是日本经济的起飞期，而对于其70年代之后的产业政策予以忽视。在我看来，其实日本在这一阶段的产业政策才是最值得我们关注的。
上世纪70年代，日本遭受了布雷顿森林体系崩溃带来的日元大幅升值，以及两次石油危机造成的石油价格飙升等众多冲击，但日本不仅没有因此倒下，反而在这一阶段产生了很多知名品牌、知名企业以及管理经验。这当然有赖于企业家精神的发挥，但相关的产业政策也功不可没。
当时，日本经济面临的一个重要问题是产能过剩。经过五六十年代的发展，日本在电解铝、航运轮船等产业都有了很高的产能。不过，由于外在冲击带来的成本上升和需求下降，这些产能都出现了严重过剩。当时的日本政府试图鼓励企业去产能，但却遭遇到协调失灵问题的困扰：由于已经投入了大量的成本，谁也不愿意率先去产能，而希望通过改进效率把别人挤出去，自己留下，结果是产能越去越多。大量资本被浪费，企业家被锁定在了产能过剩的行业。
为了打破这种协调失灵，日本政府对部分企业的资产进行了收购。这样，被锁定在产能过剩行业的企业家被释放了出来，并且获得了足够的资本，他们可以把这些资本投入到更新、更有价值的领域，从而让日本很自然地实现了产业升级。值得注意的是，日本政府在收购企业时，创造了一种让现存企业为淘汰企业埋单的方式。一方面，这让日本政府尽可能减少了财政负担；另一方面，由于进行赎买的资金远低于在竞争中花费的资金，因此这种方法也容易被现存企业接受。日本政府通过以上方式成功破解了协调失灵的困扰。
目前，我国正面临着和日本1970年代类似的产能过剩问题，或许当时日本的经验可以为我们破解这一难题提供不少有益的参考。
新经济与产业政策
过去的产业政策所关注的大多在产业本身，例如鼓励或限制产业发展。但是随着新经济的发展，产业政策的公共政策性质会越来越鲜明，对于失业、不平等诸问题的关注可能会成为政策的主要观测点。
例如，现在美国正在讨论针对无人驾驶汽车的产业政策。相比于传统的汽车，无人驾驶车有很多优点。但是它的推出也会对传统汽车造成巨大冲击，由此将引发很多社会问题。目前美国最大的工会之一就是卡车工人工会，相信它们不会对这一发明的冲击置之不理，一定会寻求各种游说资源来争取限制无人驾驶车发展的产业政策。对于政策制定者来说，如何权衡卡车司机和无人驾驶车用户之间的利益，就是一道不小的难题。再如，如何处理网约车司机与传统出租车司机的利益之争，也暴露出类似问题。
可以想见，随着新经济的比重越来越大，上述问题会越来越多。作为政策制定者，应该对这些新现象、新问题加强研究，未雨绸缪，提早做好应对准备。
（作者单位：北京大学市场与网络经济研究中心）